许昌市人大常委会调研室综合科  李帅

近年来，各地特色小镇建设蓬勃开展，涌现出一批个性鲜明、富有活力的特色小镇，对当地经济社会发展起到了积极推动作用。但不可忽视的是，在特色小镇建设过程中，一些矛盾开始滋生蔓延，概念不清、定位不准、业态不足等问题频频发生，导致政府债务增加、项目搁浅、资源荒废，最终成为政企民三方负担。为发现特色小镇建设过程中存在的问题，寻求特色小镇高质量发展方向，近段时间以来，笔者以禹州市神垕镇为样本，深入实地开展调研，现场解剖麻雀，详细了解其交通区位、资源禀赋、景区建设、产业发展等情况，采取走访座谈、问卷调查、综合比对、大数据分析等手段，对其形成了较为全面的了解和认识，并对下一步发展提出了若干思考和建议。

一、神垕特色小镇建设情况概览

神垕镇位于禹州市区西南20公里，总面积49平方公里，镇区建成面积7平方公里。该镇是典型的工业强镇和旅游强镇，2018年，全镇工业总产值达到60亿元，财政一般预算收入达到7200万元，人均纯收入突破2万元。先后荣获中国钧瓷之都、中国历史文化名镇、全国特色景观旅游名镇、国家级生态乡镇等称号。2016年，入选中国首批特色小镇，是全国唯一“活着的古镇”。2018年，入选国家级经济发达镇，入围中国旅游产业影响力文旅小镇。

近年来，为加快产业结构调整，推动经济发展方式转型升级，探索可持续循环发展道路，该镇提出了“一年打基础，两年出形象，三年创品牌”的目标要求，力争用三年时间，把神垕镇打造成为5A级景区（神垕古街）、国际陶瓷小镇和陶瓷文化交流圣地。围绕这一目标，神垕镇以古镇开发建设为抓手，配套了一系列建设项目，主要包括神垕老街修复、国际陶瓷艺术中心、钧瓷文化主题公园、下白峪遗址公园、凤翅山灵泉文化休闲公园、凤阳山户外运动休闲公园等工程，总占地面积8.3平方公里，计划总投资30亿元，预期年游客量275万人，预计旅游综合收入37亿元，新增就业岗位5000人以上，将为禹州产业结构优化升级和旅游服务业的快速发展发挥龙头带动作用。

二、特色小镇建设过程中存在的困难和问题

创建5A级景区为神垕镇经济社会发展注入了新动能，但不能简单地把创建5A级景区等同于特色小镇建设。创建5A级景区的目的是为了推动产业转型升级，是以钧瓷生产为主导的第二产业向以文化旅游为主导的第三产业转变，而开发建设特色小镇，强调的是三大产业融合发展，既要提升陶瓷工业的生产质量和经济效益，还要扩大以文化旅游为核心的现代服务业占比，同时要依托周边广阔的山水林田资源，提升农产品产值，实现三大产业交相辉映、相互支撑。基于这一本质差异，神垕镇在发展方式转变方面还存在诸多问题，距离真正意义上的特色小镇还有漫长的道路要走。主要表现在以下几个方面：

1、钧瓷产业后劲乏力，带动效应渐次疲软。神垕以钧瓷立镇四千余年，始终处于行业翘楚地位，但从近年来钧瓷产业发展态势来看，市场占比呈现出明显的下降趋势，产业活力不强、产品形式单一、创新力度不够等问题制约着钧瓷产业的发展，市场竞争力不仅低于青花、汝瓷、白瓷等国内瓷器，也低于骨瓷、珐琅等进口瓷器。钧瓷主打观赏器型，与其他实用器型相比，呈现出曲高和寡、不接地气的现象，加上器型厚重、釉色单一，对市场号召力不强。此外，钧瓷产业对生态环境损害较大，不仅需要消耗大量的矿物陶土，还会产生大量废气和固体废物，是与文化旅游相悖的行业，存在着“成也萧何败萧何”的风险。

2、旅游产业起步伊始，基建羸弱制约发展。神垕古镇旅游项目以修旧如旧、原始复修为主，造景、移景、用景手段单一，没有将山水林田物等元素进行有机融合，景色过于干巴空洞，加上古镇建设未能充分体现神垕特色，文化氛围欠佳，缺乏较强的吸引力，造成古镇呈现出无驻足点、无观赏点、无内涵点等问题，成为旅游行业中的低端产品。尤其是神垕镇镇域内服务设施档次较低，周边地区缺乏与其配线的优质景区，使其成为一个无法构成高品质旅游线路、无法承载远距离团体游客、难以进入规模旅游市场进行有机调节的景区，沦为以低端游、自驾游和周边游为主的“节日性景区”，“间歇性热潮”和“冰火两重天”现象频现，“爆仓”时难以承载，“细水”时难以长流，最终导致经济效益体量不大，辐射带动作用不强。

3、业态布局偏沉落后，资源要素严重匮乏。神垕古镇是以观光消费为主导的游览项目，即以游客视觉体验为主导的旅游项目，其特色卖点停留在钧瓷和古镇两条线上，钧瓷的现状是低散乱劣，古镇的现状是枯燥单一，只是初步实现了游购结合，这在旅游行业中处于初级地位，是旅游市场的2.0版。纵观旅游业发展趋势，以游客为中心、注重游客参与体验为主导的3.0版已满足不了游客需求，以订单旅游、聚落联盟、兴趣融合、生产获益、分享经济等为主导的4.0版将会成为会未来旅游经济的发展方向。对比3.0版和4.0版对旅游市场的要求，以及伴随5G时代到来而产生的5.0智慧旅游，神垕古镇无论是在业态布局上，还是在要素配置上都存在着较大差距。

4、长远发展缺乏空间，地域狭隘禁锢发展。虽然神垕镇已经对特色小镇建设进行了规划布局，但作为卖点的精神内核——神垕古镇被束缚在重重包围之中。神垕古镇位于镇区之中、山沟之内，被山岭、沟壑和镇区包围，受地域局限，古镇的开发建设只能沿其街道东西方向延伸，这就导致其发展空间受限，纵深不足，特别是在古镇修复之初，未能将镇区和景区之间进行明显隔离，造成二者融为一体，现代建筑与古典建筑相互共存，呈现出“穿长袍打领带”的现象，显得不伦不类，特别是随着景区知名度的提升，越来越多的游客前来参观旅游时，镇景一体的格局必将造成交通拥堵、秩序混乱、承载不足、管理失控等“旅游病”发生，从根本上制约景区的规模化发展。

5、综合投入力度不够，“滴灌”培育成长缓慢。神垕古镇建设采用的是政企合作共建思路，即EPC模式，项目资金主要通过发行债券方式筹取。此外，禹州市政府还引进了河南建业集团，投资2亿元，用于建设钧瓷文化街项目。虽然政企合作开发的模式暂时摆脱了资金短缺的困境，但对照5A级景区标准来说，投资体量仍然偏小，而且，“撑不死饿不着”、温室栽培式的建设模式，还会导致建设品质低、回报效益小、运转周期长等问题。此外，资金短缺还会导致其在建设过程中不能充分挖掘周边特色资源，不能充分整合各类元素为我所用，只能看山是山、就景论景，把特色小镇建设等同于景区开发，推动发展的思路狭隘、格局偏低、方法单一，不能长袖善舞、打好组合拳，思维和视野被束缚在狭隘的山坳之中。

6、景民融合不够密切，造血反哺功能不强。与山水景区不同的是，人文景区因其规模较小而受局限，对周边群众的辐射带动效应不大，特别是政企合作开发的模式，决定了其主要收益要用于返本付利，群众收益只能从生产经营或劳动服务中获取，这个收益规模相对于群众需求来说是远远不够的，这就导致景民互动、景民融合力度不够，对周边群众及环境的反哺效应不强。特别是随着融资政策的紧缩，资本市场呈现萎靡态势，一旦资金链断裂，就会导致项目搁浅，这样不仅对经济社会发展起不到推动作用，还会严重损害群众利益，成为难以磨灭的创伤。

三、神垕镇建设特色小镇的探索与思考

深入贯彻落实五大发展理念，推动发展方式转变，对于破解地方经济发展难题、厚植区域特色优势具有重要意义。具体到神垕来说，就是要抓住一条主线、整合五类资源、着力四大特色，为经济社会高质量发展提供强大动能。

（一）抓住一条主线，就是充分发挥宜居效应，坚定不移走城镇化路子

开发建设特色小镇，首先要廓清外沿内涵，弄清“特色”与“小镇”的关系，其中，特色是定位，小镇是核心，特色为小镇服务，小镇是特色前提，只有有了小镇，然后才能去谈特色。辨析这个问题，是为了更好地解决特色小镇建设如何下手的问题，首当其冲的，是如何形成小镇。在这方面，神垕已经具备了良好基础——该镇总人口4.5万，其中外来人口达到1.1万人,约占总人数的25%，城镇化率达到72%以上，高于许昌市28个百分点，人均纯收入接近许昌市城市居民收入。在这个基础上，神垕还同时兼具钧瓷制造和文化旅游两大支撑，可以说是宜商宜业宜游等功能齐备，只需补齐宜居短板，即可实现特色小镇建设目标。

神垕依山傍水，产业丰厚，不仅地理位置优越，而且还有适当纵深，是开展城镇化建设的理想之地。其周边半径100公里内辐射郑州、许昌、平顶山三地14县，辐射人口达到3千万。人口就是市场，就是支撑，就是红利，庞大的人口基数为发展城镇化提供了广阔空间，特别是在诸多优势要素的支撑下，形成倒虹吸效应并非难事——在这方面，神垕镇是有其傲人之处——位居群山之中，外来人口占比已抵近总人口的25%，这在全国范围内都是少见的。

除人口因素外，经济总量和质量也是推动城镇化发展的重要指标。郑许两地经济总量和质量位居全省第一方阵，郑州是省会城市，人均经济收入位居全省首位，消费能力显著，对宜居之地需求强烈。许昌是省辖市经济总量和增速较高地区，社会投资、经济增量和群众获得感连年稳居全省榜首。平顶山属资源型城市，收入总量和质量也要高出其他地市，这三个地市是全省社会经济发展最好的板块。

（二）整合五大资源，就是充分挖掘资源潜力，最大限度拓宽多元化发展渠道

如果把特色小镇建设作为推动地方经济社会发展的一剂良药，那么支撑特色小镇发展的各类资源就是这副配方的重要组成部分，只有把各味药膳充分研磨熬制，才能发挥其最大功效。具体来说，构成这副良药的组成部分主要有以下几个方面：

1、文化资源。禹州是我国历史上第一个世袭制王朝——夏朝的都城，夏启曾在钧台宴会天下诸侯，举行盛大的开国典礼——钧瓷也因此而得名。这是我国先秦文化的重要组成部分，是“家天下”的开端，是“华夏”的发源地，神垕则是禹州文化的典型代表，丰富多样的文化资源在这里汇集壮大，其中比较著名的有伏羲文化、炎黄文化、夏禹文化、颍川文化等，加上200多名翘楚之才和文人雅士曾在这里居住生活，人文遗址随处可见，历史典故俯仰可拾，稍加整理就能形成浓郁的文化特色。

2、钧瓷资源。早在上古时期，活跃在此地的人们就开始制作陶器，用于祭祀先祖和生活使用。东汉时期钧瓷制作技艺已经十分成熟，隋唐时期钧瓷开始兴盛，并在宋代达到顶峰。在几千年的历史长河中，钧瓷始终闪耀着绚丽夺目的光彩，其观赏价值之高、艺术魅力之大，征服了一代又一代华夏子孙。特别是改革开放以来，钧瓷生产工艺与水平都得到了划时代的提升，钧瓷不断作为国礼现身世界，被誉为中国“五大名瓷”之首。

3、中药资源。禹州以盛产药材而知名，是我国四大药都之一。明洪武元年，朱元璋下旨诏令全国药商到钧州（即禹州）集结，钧州遂成为全国性的药材市场，这也奠定了禹州的药都地位。在药艺方面，禹州的“蝉翼槟榔”和“四大蒸货”等炮制技艺入选国家非物质文化遗产名录。从药材贸易中心、道地药材产地、中药材加工炮制发源地等角度来看，禹州“中国药都”之名可谓实至名归，也是河南省唯一的国家定点药材专业市场。

4、旅游资源。禹州地处平原与山区交界之地，北部、西部为群山环绕，东部、南部为广阔平原，是全国地形地貌的缩影，而神垕又是禹州地形地貌的缩影，更是浓缩中的精品，这一独特地貌为神垕发展旅游业提供了先天资源。此外，山水相依、林田交汇的地形地势，还为发展特色农林经济提供了广阔空间，不仅能够发展果蔬种植，还可以建设马术、射击、越野、露营、民宿等特色旅游基地，成为三大产业浑然天成的综合体。

5、交通资源。神垕交通资源丰富，方圆15公里内，有永登、郑尧、林桐、宁洛四条高速和107、311两条国道，以及S103、S236、S237三条省道。方圆50公里内，有郑万、京珠、郑合三条高铁。除上述资源外，还有禹亳铁路这一客货两运的铁路资源有待挖潜，可以参考郑许市域轻轨做法，将之作为市域轻轨进行编组，在沿线修建客运站点，实现公交化运行。可以说，从神垕出发，2小时内能够实现高低速结合、“铁公机”一体，覆盖全省三分之二以上区域，把旅游体验感提升到最大化。

除上述资源外，神垕还拥有其他一些特色，如地方美食和古玩交易等。神垕古玩市场是在钧瓷交易基础上逐渐发展起来的，目前已成为全类别交易市场，每逢交易日展出摊位达到300多个，参加客商数千人，日交易量可达千手，随着旅游业的发展，古玩交易更趋活跃，与古镇旅游相映成趣。

（三）着力四大特色，就是培育壮大支柱产业，构建完善特色经济体系

开发建设特色小镇，要以五大发展理念为引领，按照习近平总书记绿水青山就是金山银山的重要论述要求，在立足区域实际、充分挖掘资源的基础上，通盘考虑城镇化建设与产业布局的有机统一，着力构建系统完善的产业支撑体系，实现项目谋划、产业发展、生态环境、文旅建设等相辅相成、共同发展。要重点在四个方面下功夫：

1、着力叫响文化旅游品牌。值得肯定的是，神垕依托深厚的历史文化，着力建设5A级旅游景区，是符合经济发展规律的，也是神垕人民立足自身作出的正确选择。但是，依托5A级旅游景区带动文化旅游产业发展还处于起步阶段，无论是硬件建设，还是软件服务，都存在着亟待完善的地方，要重点在四个方面下功夫：一是着力打造龙头景区。以钧瓷文化与古镇文化为主题，充分融合历史遗址、人文景观、自然风光、舞台演出于一体，全力推进古镇及其组团项目建设，打造以古镇为重点、钧瓷为特色、景点为保障、古玩为点缀的文化旅游度假景区；二是加快发展新型业态。大力推动文旅融合、农旅融合、商旅融合、药旅融合等多元发展渠道，策划开发特色旅游产品，配合发展特色民宿、极限运动、体育赛事、文艺演出等现代旅游业态，辅助构建乡村采摘游、红色革命游、康养度假游等旅游模式，打造文化旅游产业全链条；三是大力实施营销战略。持续加大神垕旅游形象和特色品牌的宣传推介力度，不断扩大在主流媒体和互联网新媒体的宣传覆盖面，坚持举办“中国彩·神垕镇”主题文化旅游节等节庆品牌，把神垕建设成为许昌重要的对外名片；四是健全完善基础设施。突出规划引领作用，成立由发改、住建、环保、交通、电力、文化等部门组成的联席办公会，统筹编制神垕镇区总体规划、历史文化遗址保护规划、旅游发展分期规划等顶层设计方案，并在规划统领下，尽快补齐基础设施短板，有序推进古镇保护性开发，实现保护、规划、巩固、建设一体化进行。

2、着力推动钧瓷转型升级。神垕得天独，坐拥地利之势，将五大名瓷之首的钧瓷囊括怀中。然而，得天时地利之优势并不能成为永兴不衰的法宝，特别是随着全球化步伐的日益加快，钧瓷发展也面临着来自国内国际的巨大挑战，如何推动钧瓷产业创新发展，成为当前急需解决的重要问题。要坚持守正与创新同步，在传承传统文化和技法的同时，推进器型塑造与当下生活的紧密结合，即内守于技而外塑于型，把当下人们的生活状态、生活方式和生活需求更好地融入到钧瓷技艺之中，在坚持中创新，在创新中传承；要突出产品向产业发展，充分发挥行业协会的组织引导力量，着力推动个体产品加工向行业规范和行业引领方向发展，从“单打独斗”、“一枝独秀”到“战略联盟”、“百花盛开”；要实现产量向质量转换，以供给侧结构性改革为主线，切实加大钧瓷产品的研发力度，抓好钧瓷行业教育，推动产学研结合，推动钧瓷产品由家庭作坊向现代企业发展，着力实现以量取胜到以质取胜的根本性转变；要搭好线下到线上桥梁，主动顺应时代发展趋势，大力开展互联网+钧瓷建设，构建国际国内一体化仓储物流平台，为优秀传统文化和特色技艺提供更加广阔空间，让山窝里的金凤凰能够走出家门、迈出国门，占据更大的市场份额；要推动集会向峰会迈进，组织开展形式多样的钧瓷产品推介会，充分利用国内外重大文体、外事、商贸等活动影响力，搭好顺风车，叫响钧瓷牌，推动钧瓷交易由地摊会、镇头会向博览会、展销会方向发展。

3、着力壮大中药市场份额。禹州药交会以历史悠久、规模宏大而名扬海内。早在宋代就已成为全国最重要的中药交易中心。改革开放以来，禹州市以国家中医药综合改革试验区建设为契机，相继实施了一系列“组合拳”，为中医药产业转型发展、规模发展、高端发展奠定了坚实基础。在推动特色小镇与中药产业融合方面，要重点做好四个方面：一是突出顶层设计。谋划建立新型中药材专业市场，对中药产业制定发展规划纲要，将中医药产业发展和中药材专业市场示范区建设纳入特色小镇建设范围进行统筹谋划，积极推进中药材种植、加工、物流、电子商务等企业在此汇聚，进行资源整合；二是壮大科研实力。大力推动中药种植和制药企业与高等院校、科研院所联合组建产业技术联盟，加强与重点中医药大学的洽谈对接，在合作共建医药健康科研教育机构上求得新突破，为健康产业发展提供强有力的人才支撑；三是强化配套服务。把中药大数据纳入发展战略，建立大数据工作站，为生物医药产业发展提供数据支撑。综合运用信贷、股权、债权等融资模式，增强产业融资活力，降低中药企业和种植户融资成本，着力扶持中药材种植、中药饮片加工、中成药生产、中药材仓储物流和中医药旅游等产业体系；四是创新载体平台。切实加大招商引资力度，依托国内最大的青蒿素生产基地品牌，规划建设中医药健康产业园。持续举办中医药交易博览会，全面打造“药香禹州”品牌。建设具有休闲观光、旅游度假、生态采摘等多种功能于一体的医药主题公园，为产业、产城、城乡“三融”发展提供平台支撑。

4、着力打造康养结合高地。神垕历史上行医人数众多，张仲景在此行医采药、著书立说，孙思邈撰写了医学百科全书《千金方》，禇澄撰写的《医学论十篇》对健康养生进行了综合论述，朱橚著述了《救荒本草》、编撰了《普济方》等等，这些医学文化为神垕发展医养产业提供了重要的历史积淀，在神垕发展健康养生产业既有历史文化支撑，又有药理药材配置，还有自然环境孕育，具有强大的吸引力和感召力。要重点从三个方面着手：一是充分挖掘利用中药中医资源、生态环境资源和区位优势资源，把中医文化底蕴融入到康养产业的发展规划之中，构建以中高端健康养生养老服务为引领、以新型养生养老服务为基础、以综合养老服务为支撑的多层次、立体式健康养生养老全产业链条。二是强化软硬件设施保障，推动相关产业集群化发展。谋划建设康养公寓片区、康养专科医疗集群、康养介护职业教育集群、康养产品研发集群、康养休闲度假集群等现代服务业产业集群，着力提升第三产业在整体产业结构中的占比，进一步提升经济发展质量。三是推动康养产业与其他产业的融合发展，着力打造“康养+”旅游、“康养+”钧瓷，“康养+”农业、“康养+”古玩等品牌，实现康业产业和社会事业、龙头产业、特色商业的有机融合，使其从夕阳经济、医疗经济、红线经济向朝阳经济、保健经济、绿色经济、文旅经济方向综合发展。

通过对神垕的解剖分析，我们可以得出这样一个认识，即建设特色小镇，除了要辨析“特色”与“小镇”的主次关系之外，还要准确把握“特”“色”二字的精神内涵。所谓“特”者，与众不同也，“色”者，内容丰富也。“特”“色”二字要求我们要善于发现特色与普通的不同之处，深入挖掘本区域在交通区位、支柱产业、历史文化、生态资源等方面的优势，从中萃取闪光点、剖析内涵点、激活加速点、形成凝聚点，最终升华成为独一无二的特色点。

由此展望，在神垕建设特色小镇是切实可行的，是符合客观规律的，是与当地历史文化深度融合的，具有较大的经济价值、社会价值和生态价值。可以想象，未来的神垕镇，既是一个富有古典韵味的钧瓷小镇，又是一个充满时代特点的文旅小镇，既是一个宜居宜游的康养小镇，还是一个创业兴业的产业小镇，是一个有特色、有空间、有文化、有交通、有环境、有市场、有资源的小镇，是一个历史与现代兼容、文化与经济共荣、个性与特点并生的小镇，是一个人人向往、幸福聚集、乐活其中、充满生机的小镇。

神垕，让我们充满期待。