法律要紧密结合实践，确保能为改革开放、经济建设发挥保障作用;要发挥立法引领、推动作用。

　　“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上多次强调，要加强立法工作，推进依法治国。

　　在全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清看来，这是在已建立中国特色社会主义法律体系、总体上解决了“有法可依”问题的背景下，中央对立法工作提出的更高要求，也是适应新阶段改革发展需要的重要举措。

　　今年77岁的程湘清历经六、七、八、九四届全国人大工作，见证了中国特色社会主义法律体系的创立。近期，他在接受《瞭望》新闻周刊专访时强调：“法律要紧密结合实践，确保能为改革开放、经济建设发挥保障作用，甚至起到超前引领作用。”

　　改革开放以来立法工作三阶段

　　《瞭望》：我国的立法工作经历了哪几个阶段?

　　程湘清：立法是全国人大及其常委会的主要职能。中国现行的法律有240多件，立法成绩斐然，有目共睹。1954年人大制度正式确立后，有两年多的时间工作比较正常。1957年下半年后，民主集中制受到很大影响。十一届三中全会后和改革开放以来，立法工作步入正轨。

　　改革开放后的立法工作可以分为三个阶段。

　　第一阶段，从改革开放初期到上世纪90年代初期。在此期间，全国人大及其常委会起草和制定了百余部法律，为形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系奠定了基石。

　　当时的立法工作，可以说是在一片废墟上开创新天地。1979年，彭真同志刚恢复工作，立即着手纠正文化大革命导致的“无法无天”状态。根据邓小平同志的指示，尽快制定一批法律，“有比没有好”，把立法工作放在第一位。可以说当时是“人心思法”。

　　要切实有效地保障人权，还是要修改宪法、制定刑法等基本法律。1979年6月，五届全国人大二次会议制定或修订了地方组织法、选举法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑诉法、中外合资经营企业法等七部重要法律，在民主法制化方面迈出重要步伐。

　　1982年宪法的制定，更具有里程碑意义。八二宪法确定了宪法至上的原则，“法律面前人人平等”的精神被写入宪法。此后，我国又出台了一系列的基本法律，这对于完善人大制度，加强法制建设，保障改革开放顺利进行，作用重大。

　　第二阶段，从上世纪90年代初期到党的十五大召开前。这一时期最重要的任务就是市场经济立法。根据1992年党的十四大提出建设社会主义市场经济的要求，全国人大及其常委会着重加强了市场经济立法工作。

　　在此期间，全国人大立足于中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验，在规范市场主体、维护市场秩序、改善宏观调控、建立健全社会保障制度方面出台了一批重要法律，如公司法、银行法、劳动法、合伙企业法、价格法等，为市场经济的培育和发展提供了法制保障。

　　第三阶段，1997年至今。按照党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求，全国人大及其常委会不断加快立法步伐，提高立法质量。除修改宪法和许多基本法律外，还制定了证券法、合同法、反垄断法、保险法、国有资产法、行政复议法、侵权责任法、立法法、监督法、反分裂国家法、物权法等一系列重要法律。

　　国家建设各方面皆实现有法可依

　　《瞭望》：2011年，中国特色社会主义法律体系宣告形成。这一法律体系框架最初是如何开始设计的?

　　程湘清：要建设中国特色社会主义法律体系，第一步就是要搞清什么是中国特色社会主义法律体系。九届全国人大常委会委员长会议提出要将其作为专题进行研究。

　　当时组织了以研究室和法工委为主、许多单位参加的专门班子，进行了大量调研。首先是研究解决法律体系的构成。这就是以宪法为统帅和依据，由部门齐全、结构严整、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所组成。这里讲的配套法规，包括行政法规、地方性法规及民族自治地方的自治条例和单行条例。

　　其次是探讨法律的分类。过去法律分类都是按政治、经济、科教文卫等方面来分，这不甚科学。按照法律调整的对象和方法来分类，比较符合法律自身的特点和规律。当时我们请教了时任全国人大常委会副委员长的王汉斌同志，又搜集了国外资料，经过反复研究，最后把法律分为七个部门，就是宪法和相关法，民商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼和非诉讼程序法。这一分类得到法学界和国家机构认同。

　　《瞭望》：您怎样看待中国特色社会主义法律体系形成的重要意义?

　　程湘清：吴邦国委员长专门作过论述。他指出，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

　　这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　监督立法的探索实践

　　《瞭望》：2007年实施的监督法起草过程可谓“20年磨一剑”，具体过程是怎样的?

　　程湘清：早些年，在全国两会上，代表们经常反映全国人大“立法成绩很大，监督工作不力”，希望人大的监督工作加强力度。

　　1986年8月，全国人大常委会办公厅起草了关于加强人大工作的几个问题的文件，监督问题位列其中。1990年3月12日，党的十三届六中全会《决定》建议全国人大常委会拟定法律监督和工作监督相关规定。当时，彭冲同志具体组织、领导监督法律起草工作。

　　我所在的研究室，最初负责组织调研，起草了一些规范性文件，后来就参与了监督法的起草。当时我是起草组下面的办公室主任，也是起草组成员。具体领导这项工作的是曹志、周杰和刘政同志，我们组织班子经过反复论证起草了一个初稿。

　　当时陈慕华副委员长主持召开的华北财经会议对这个草稿评价很高。彭冲同志还亲自组织了东北、华北十省市人大常委会有关负责同志会议，对草稿逐章逐条进行讨论和修改。稿子也得到了全国人大常委会主要领导同志的认可。尽管由于种种原因，这一稿没有出台，但它为以后的监督法律起草和监督立法提供了许多有益经验。本文来源：瞭望观察网

　　到八届全国人大时，我们制定的监督法就比较完备了，有117条。乔石委员长提出要制定监督法，向中央写了报告。中央批准以后，组织班子在国务院招待所开始起草，当时还请了两位地方人大同志参加。后来我和刘政同志向乔石委员长做了汇报，得到肯定，但还要继续修改。由于那一届人大时间已经有限，所以没有上会。

　　1998年3月，监督法列入了九届全国人大常委会的立法规划。有一次，在向李鹏委员长汇报起草情况时我们建议，现在综合性法律出台有一定难度，在这之前可以制定单行法律，并举例“以往起草过的《关于执法检查的若干规定》执行效果不错”。

　　李鹏同志表示赞成。此后经过调查研究，他连续组织制定了两个关于财经方面的单行法律。一个是关于加强中央预算审查监督的决定，另一个是关于加强经济工作的决定。还有一个司法监督的单行法律没有出台，但是对“两院”的重大案件如何监督做过调研，也制定了法律草案。

　　在此前一系列工作的基础上，2002年8月16日，监督法草案在九届全国人大常委会第二十九次会议上首次审议。此后，经过二审和三审，2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过各级人大常委会监督法，自2007年1月1日起施行。

　　持续提高立法质量

　　《瞭望》：对照三中全会的要求，您认为未来提高立法质量需从哪些方面努力?

　　程湘清：过去的立法中主要有两个问题：一是部门利益倾向。部门利益有损法律公正性，法律应该为全民服务，不能为个别少数人和部门的利益服务，一定要防止这个问题。二是一些法律规定过于原则，不易落实。例如过去的农业法就像一个文件，缺乏可操作性。题目挺大，但是规定不具体，靠国务院制定比较详细的行政法规才能执行。实际上不少法律，真正执行起来还是靠国务院的行政法规。

　　中国特色社会主义法律体系形成后，如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，进一步提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，这是立法工作面临的新挑战。尤其是当前我国正处于全面深化改革的关键阶段，改革发展的道路上难免会遇到各种各样的问题。既要解决当前面临的突出问题，又要建立有利于改革发展的体制机制，立法工作任务艰巨。总的一点，要抓住提高立法质量这个关键，紧密结合实践，继续推进民主立法、科学立法，确保能为改革开放、经济建设发挥保障作用，甚至起到超前引领、推动作用。