许昌市人大常委会关于对《中华人民共和国
旅游法》贯彻实施情况的执法检查报告
市人大常委会执法检查组
（2015年4月21日）
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2015年工作安排，3月上旬，市人大常委会办公室下发了《关于检查旅游法贯彻实施情况的通知》及许昌市人大常委会《中华人民共和国旅游法执法检查方案》。市政府有关部门和各县（市、区）进行了为期半个月的自查。4月上旬，市人大常委会主任石克生、副主任艾祥涛带领部分常委会委员和市人大代表组成执法检查组，重点从完善旅游综合协调机制、规范旅游市场秩序、旅游资源的有效保护和合理利用、维护旅游者自主选择权、知情权等合法权益、改进和完善旅游公共服务、政府对发展旅游业的财政投入等六个方面，就全市贯彻实施《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）情况进行了执法检查。执法检查组听取了市旅游行政部门的情况汇报；召开了许昌市旅游发展委员会成员单位及部分旅游企业负责同志专题座谈会；深入禹州市、鄢陵县，先后听取了2个市、县政府贯彻实施《旅游法》情况汇报，召开座谈会并实地察看了禹州市和鄢陵县部分景区建设及依法管理情况。现将我市贯彻实施《旅游法》情况报告如下：
一、取得的主要成效
近年来，市政府高度重视旅游业发展，紧紧围绕“曹魏故都－智慧之旅，宜居花城－休闲之旅，神垕古镇－体验之旅”三大旅游品牌，依法治旅、实干兴旅。特别是2013年10月1日《旅游法》颁布实施以来，以策划规划为引领，以项目建设为支撑，强化旅游宣传营销，大力提升旅游服务质量，切实维护旅游者权益，全市旅游业继续保持健康发展态势。
目前，许昌市已有A级景区19家，其中4A级景区3家，3A级景区5家；星级饭店19家，其中5星级饭店1家，4星级饭店6家，3星级饭店8家；旅行社及分社92家。全市旅游业直接从业人员近万人，间接从业人员近5万人。
（一）工作机制逐步健全。成立了由市委、市政府主要领导牵头，政府相关部门参加的“许昌市旅游业发展委员会”，启动了许昌市旅游业发展总体规划及许昌城市旅游目的地规划编制等工作，建立了旅游项目联席审批制度、例会制度、督促检查制度。市政府常务会议每年至少两次专题听取旅游业发展专题汇报，及时研究解决重大问题，有力地保障了旅游业的快速健康发展。
（二）学习宣传形式多样。《旅游法》颁布后，市政府把认真学习和宣传贯彻实施《旅游法》作为重点工作，纳入总体工作部署，贯穿于旅游管理工作和开发经营等活动的全过程，邀请专家学者进行专题培训，将《旅游法》作为全市旅游从业人员业务培训的必修内容。通过印制《旅游法》单行本、悬挂宣传横幅、制作宣传标语口号、设立专题宣传网页、开辟法制宣传专栏、设立咨询台等多种形式，加大宣传力度，努力营造全社会共同遵守旅游法律法规和支持旅游业发展的良好氛围。
（三）市场秩序日趋规范。《旅游法》颁布以来，市政府协调旅游、交通、质监等相关部门密切配合、联合执法，依法严厉打击违规宣传、黑社黑导、低价竞争、“零负团费”、强迫消费等违法违规行为。检查旅游企业180余家（次），立案查处4起，查处不规范签订旅游合同案件7起，分别给予了批评和警告。认真开展旅游安全隐患排查工作，查出一般性安全隐患近400余处，限期进行整改，把各类事故消灭在萌芽。为了规范全市旅游市场，维护旅游者合法权益，我市旅游行政部门制定出台了《许昌市旅游投诉处理程序》，建立全市旅游投诉资料库，跟踪记录旅游投诉案件，做到事事有回音、件件有着落；建立旅游投诉约谈机制，对于投诉多发的旅游企业进行约谈，有针对性解决引发投诉的根本性问题，全市共受理投诉4起，使问题得到了及时解决。
（四）项目建设持续推进。每年围绕“曹魏故都－智慧之旅，宜居花城－休闲之旅，神垕古镇－体验之旅”三大旅游品牌谋划建设一批旅游产业重点项目。先后打造了曹丞相府景区、花都温泉小镇、花溪温泉度假区、金雨玫瑰园等景区，扩建提升了钧官窑址博物馆，加大了神垕古镇旅游综合开发项目和中国钧瓷文化产业园、三国文化产业园项目建设力度。为推进项目建设，采取月督查、季通报、定时召开项目推进会等行之有效的措施，保证了项目建设顺利推进。2014年安排重点项目13个，完成投资16.69亿元。同时，我市积极发展乡村旅游，长葛市豫星农业观光示范园、禹州市弘硕休闲农业采摘园、鄢陵县清流河生态园积极创建全国休闲农业与乡村旅游示范点并取得初步成效。全年累计争取到各类上级扶持资金2040万元.对全市旅游资源开发、旅游基础设施建设及乡村旅游发展起到了强有力的支持和引导作用。
（五）公共服务显著改善。我市大力推进旅游企业标准化建设，严格星级饭店复核和旅行社年度审核，不断完善提升A级景区服务功能，2014年钧官窑址博物馆和花都温泉小镇被列为省级标准化建设试点单位。2013年底前先后在市区主要交通干道，禹州市、长葛市、鄢陵县、襄城县等高速路口及主要干道完成设置旅游交通指示牌430余块。旅游交通标志牌进一步得到规范和完善。市旅游服务中心功能作用不断提升，许昌旅游服务中心目前已经成为广大市民的休闲场所和外地游客了解许昌、游览许昌的重要窗口。
二、存在的主要问题
（一）《旅游法》的宣传普及不够深入。许昌作为旅游发展中城市，旅游业是重点培育发展的主导产业之一。《旅游法》的颁布实施，为许昌旅游业的持续快速发展奠定了良好基础，提供了新的机遇。但我市在对《旅游法》的宣传普及方面还存在明显的不足。宣传手法单一，没有真正深入到群众中去。其表现在，旅游联合执法部门对《旅游法》的学习认识还不够到位，重视不够。出游人员对《旅游法》一知半解，只知道对自己有利的一面，不知道自己应该遵守的法律条文。有的旅游企业对国家《旅游法》的颁布不重视，不能严格按照《旅游法》进行规范经营，保证产品质量，维护旅游者的合法权益。市民百姓对《旅游法》的认识只停留在听说层面，对其基本内容知之甚少。
（二）旅游资源的整体优势没有得到充分发挥。《旅游法》第四条、第七条规定“国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源，建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调”。我市有着较为丰厚的旅游资源，钧瓷、具茨山符号、灵井许昌人更是世界闻名。但我们对旅游资源的开发却明显滞后，整体优势没有得到充分发挥。一是旅游综合协调机制还不健全。我市旅游资源和经营单位还存在着隶属于不同部门、受不同行政管辖的情况，不能形成合力。二是没有形成龙头产品。如三国文化方面，曹丞相府、春秋楼、灞陵桥三个景区不仅规模小，档次也不高，旅游商品缺乏，吸引力有限。生态文化方面，花博园、名优花木园区作为生态旅游载体，严重缺乏旅游要素，形不成热点和旅游人气。钧瓷文化主要载体为钧官窑址博物馆和神垕古镇，钧官窑址博物馆作为展馆场所，在旅游市场中的吸引力有限，几乎没有经济效益。三是没有形成产业链。据对来许游客及许昌地接旅行社的走访调查看，普遍反映来许昌旅游过程中“吃无点，住无优，购不便，娱没有”，许昌旅游只是停留在“门票经济”阶段。四是旅游业与文化产业的融合程度不高。大部分旅游景点还停留在观光旅游的初级阶段，还没有形成国内叫得响的品牌。如近几年着力推介的三国文化、曹魏文化、钧瓷文化，其精髓是什么？内涵是什么？均存在着挖掘不深、提炼不够等问题。旅游总体规划起点和旅游形象定位偏低，旅游景区景点和旅游商品缺乏深刻的文化内涵，使得旅游业活力不足，影响了旅游产业的持续健康发展。
（三）基础设施不配套不完善。基础设施建设决定着一个地区旅游业的发展水平。大力完善基础设施建设，可以为旅游业发展创造环境、增加后劲，反之，则会成为制约旅游业发展的瓶颈。目前，我市旅游基础设施建设存在着三个方面的问题：一是大部分景区景点缺乏高标准规划，特别是景区道路、供水、排污、公厕等基础设施建设滞后。二是配套娱乐设施不足，难以满足游客多方面、多层次的消费需求。三是旅游景区之间的交通没有形成环线，景区之间不能很好地产生联动效应。
（四）财政资金扶持力度不够。《旅游法》第二十四条规定“县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金，加强旅游基础设施建设，旅游公共服务和旅游形象推广”。市县两级财政旅游专项资金投入不足。政府导向性投入的作用没有充分发挥，对激活民间资本投资开发旅游业引导还不够。近年来，我市在旅游发展资金的投入与周边地市相比，仍有较大差距。如平顶山市2014年度支持旅游业发展财政资金投入为4000万元，漯河市为982万元，而我市仅168.75万元。
三、意见和建议
（一）加大宣传，提高法制意识。要进一步加大旅游法宣传普及力度，把旅游法的宣传普及作为法律实施的长期性基础性工作，形成全社会学法、用法、守法的法制氛围。要创新宣传形式，加强旅游法宣传的广泛性，充分发挥新闻媒体在旅游法普法中的独特作用，提高普法实效。切实让旅游经营者知法，依法办事;让旅游者知法、提高文明素质，依法维护其合法权益,倡导“文明旅游、理性消费”，使旅游行业规范、快速、有序的发展。
（二）统筹规划，树立大旅游概念。要充分认识国家“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”要求，切实加强对全市旅游资源整合的宏观指导和监督，高起点、高标准、高层次、高水平完善修编《许昌市旅游产业发展总体规划》，以此为龙头，编制城市旅游专项规划，并依据该规划充实完善旅游要素。做好旅游规划与全市国民经济和社会发展规划、城市发展规划、土地利用规划、产业集聚区发展规划、三大水利工程项目规划、三国文化产业园规划等的衔接融合，充分考虑相关旅游项目、旅游设施的空间布局和建设用地等要求，形成指导性的总体规划。
（三）打造龙头，创建旅游精品。要加快挖掘整合文化旅游资源步伐，创建大文化旅游格局，打破部门条块分割的状况，整合文化要素，形成文化、文物、宗教、水利、旅游等联合开发、统一运营的市场运行模式，打造一批代表许昌水平，符合产业生态链条要求的优秀文化旅游精品。要依托三大水利工程项目、水系连通工程，围绕水生态文化和三国文化打造中原旅游新亮点。要积极筹备一批符合政策要求、手续完整的旅游项目，抓住国家及省相关项目资金扶持机遇，打好主动仗。通过景区创建与提升，促进我市旅游景区发展由单一类型向多元发展，由重数量向重品质发展，不断优化我市旅游景区结构。充分发挥旅行社的宣传推介作用，扩大景区影响，提升许昌形象。加强旅游人才队伍建设，为我市旅游事业和旅游产业的发展提供强大的人才保障。
（四）加大投入，推进项目建设。要根据实际情况，逐步提高对旅游业发展的资金投入，将旅游发展资金列入本级年度财政预算，管好、用好专项资金，加大旅游基础设施和配套设施建设，进一步改进和完善旅游公共服务，充分发挥政府资金的引导作用。要加快建立市场化投资机制和旅游发展项目多元化投资体系，积极推进旅游产业投融资机制创新，对能够促进旅游业发展的项目，尤其是关联度高、带动性强、具有引领作用的大项目，要鼓励、支持社会资本参与建设和经营，提高投资多元化、经营市场化、管理社会化水平。要建立激励机制，对贡献突出的单位和个人给予表彰奖励，营造大力发展旅游业的浓厚氛围。
（五）强化监管，优化旅游环境。要树立“大旅游、大市场、大产业”的发展理念，切实完善政府旅游综合协调机制职能，统筹协调解决旅游发展管理中的重大问题。加大旅游、文化、发改、财政、农业、林业、水利、体育、质监、交通、安监、新闻等部门之间的协调合作，共享工作信息，互相支持配合，形成合力促发展。继续加大行业监管力度，积极开展联合执法，依法打击非法经营旅行社业务的行为，深入开展“零负团费”、违法违规宣传和强迫或变相强迫消费等专项整治，促进全市旅游行业健康诚信发展。
