依法行使重大事项决定权

在推动经济高质量发展中展现人大作为

许昌市人大常委会调研室  李帅  朱雅博

重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径，是人民民主的重要体现。省委出台的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，又为地方人大常委会行使重大事项决定权提供了强有力的保障。近年来，许昌市人大常委会以依法行使重大事项决定权为主要切入点，综合使用立法、监督、任免等职权开展工作，发挥能动性，打好组合拳，为推动许昌经济高质量发展发挥了积极作用，充分展现了地方人大在服务发展大局中的作为和担当，为地方人大依法、科学行使重大事项决定权探索了路径、积累了经验。

一、许昌市人大讨论决定重大事项的主要做法

在地方人大职权中，重大事项决定权发挥着举足轻重的作用，特别是在地方经济发展过程中，用对、用好、用巧重大事项决定权，对优化政治生态、稳定社会大局、推动民生改善、实现跨越发展起着重要作用。近年来，许昌市人大常委会围绕全市中心大局，以改革发展需要和人民群众期盼为己任，依法行使重大事项决定权，为许昌经济社会发展提供了坚强保障。

（一）突出全局，聚焦经济社会发展。将政府确定的中心工作纳入人大讨论决定重大事项范畴，是许昌市人大常委会对行使重大事项决定权的一项创新，更是对全市发展大局的负责和担当。2017年以来，许昌市人大常委会紧紧围绕市委重大决策部署，对“一府两院”提交人代会的工作报告中计划安排的大事要事和重大举措，认真负责地进行讨论审议，并根据不同事项主义作出决定决议，确定目标任务和完成实现。特别是对事关全市发展大局的国民经济和社会发展计划、财政预算和决算、“十三五”规划中期实施情况等，要组织专人进行反复研讨，确保其发展目标切实可行，符合本市实际。

（二）突出重点，聚焦重大项目建设。近年来，在推动地方经济社会发展过程中，许昌市人大常委会牢牢扭住项目建设这一抓手，推动了曹魏古城修复、郑许市域铁路等一批重大建设项目落地，为许昌市城市建设作出了突出贡献。其中，批准建设郑州机场至许昌市域铁路工程是市人大常委会主动担当作为、依法行使重大事项决定权的鲜明体现。郑许市域铁路工程许昌段长33.7公里，设11站，总投资约110亿元，是许昌建设郑州大都市区次中心城市，实施郑许融合发展的重要载体，也是建国以来许昌市投资最大的单体项目。根据重大事项决定权制度的有关规定，地方政府作出重大决策时，必须报同级人大常委会审查批准。审批不是一批了之，更重要的是承担责任、推动落实。市政府的申请递到人大后，市人大常委会站在高度讲政治、高度负责任的立场上，主动扛起推动许昌实现跨越发展的责任，在组织代表进行实地调研、多方听取意见建议、深入解剖项目可行性方案之后，专门加开了一次专题常委会，邀请专家学者对项目建设情况进行解释说明，对项目的融资模式、质量监管、管理运营等事项进行了详实论证，确保该项目各方面工作都做到扎实严谨、科学合理、保障有序，最后作出了《关于批准郑州机场至许昌市域铁路工程许昌段项目的决议》。随后，市政府根据这一决议，迅速完成了开工前的筹备工作，使项目建设如期开工实施，向省委、省政府和市委交上了一份满意的答卷。

（三）突出民生，聚焦群众切身利益。知屋漏者在宇下。作为人民群众的代言人，许昌市人大常委会始终把维护群众利益作为工作的出发点和落脚点，以钉钉子的精神，把食品安全、基础教育三年攻坚、水生态建设等重大民生问题一抓到底，一件事情接着一件事情办，纵贯多年，跨越多届，让群众看到变化、得到实惠。众所周知，许昌水系建设取得了显著成效，成为许昌的一张名片。但是在2012年之前，许昌水资源还严重匮乏，生活用水、工业用水难以保障，严重制约了许昌城市化、工业化和农业现代化进程。在市五届人大六次会议上，禹州市代表团提出了《关于加强农田水利建设加大财政投入的议案》，一针见血、直指病灶，指出水资源匮乏已成为制约许昌发展的卡口瓶颈，点燃了许昌治水的“星星之火”。市六届人大常委会履新之后，迅速深入一线开展调研，作出了《关于水利工作落实“四个坚持”打通最后一公里的决议》《关于治理清潩河五年水变清的决议》和《关于推进我市三个重大水利项目建设的决定》，明确提出许昌治水工作的时限任务和目标要求，并连续五年听取治水专题工作报告，推动五十万亩高效节水灌溉工程和中心城区河湖水系环通工程圆满建成。市七届人大常委会履职后，面对两届人大人接续发力的美好水系建设成果，针对水系的保护和管理，按照科学立法、民主立法、依法立法的原则，制定出台了《许昌市中心城区河湖水系保护条例》这部极具许昌特色的地方性法规，为许昌水系的美好明天奠定坚实的法治基础。

二、当前形势下讨论决定重大事项的经验体会

近年来，许昌市人大常委会依托重大事项决定权，围绕“三个突出”，推动许昌在生态文明建设、重大项目建设、重大民生改善等方面取得了一系列成效，归纳起来，主要体会有以下几点：

（一）党的领导是根本。办好中国的事情关键在党。许昌市人大常委会通过行使重大事项决定权，助力经济社会高质量发展，就是在市委的坚强领导下，有力地抓好了政治建设、经济建设、生态建设三个关键要素。三者之中，政治建设是根本，经济建设是保障，生态建设是抓手，它们共同构成了拉动许昌发展的三架马车，相辅相成，相互促进，为许昌经济社会健康发展提供了源源不断的动力。在省委全会上，王国生书记指出，“许昌之所以始终保持良好发展态势，得益于有一个风清气正的政治生态”。好的政治生态就是党政军民学、东西南北中都完全置于党的领导之下，特别是作为核心的四大班子，更要紧密地团结在一起，形成不可撼动的力量。具体到许昌人大来说，就是毫不动摇、始终如一、完全彻底地坚持市委领导，始终把服从市委决策作为开展人大工作的根本原则，真正做到不折不扣地服从市委的坚强领导，不折不扣地落实市委的各项决策，不折不扣地完成市委交办的各项任务，使党“总揽全局、协调各方”的原则，充分体现到人民代表大会制度的实践中去，使党的领导、人民当家作主、依法治国完全实现有机统一。

（二）多权并用是途径。重大事项决定权与立法权、监督权、任免权构成人大及其常委会的基本“四权”，虽有不同，但彼此之间并非完全割裂分立关系。这是重大事项决定权的本质属性，也是许昌市人大常委会运用重大事项决定权推动经济社会发展的一个重要特色。对一项重大事项作出决定，从来都是工作的起点，而非终点。从许昌市人大及其常委会推动郑许市域铁路建设、三个重大水利项目建设、食品安全、基础教育等工作的进程中，可以清晰地理顺这张脉络图，即在推动重大事项落地生根的过程中，坚持以重大事项决定权为依托，综合运用人大各项职权，实现立法、监督、任免、重大事项决定权“四位一体”，相得益彰。许昌市人大常委会在依法作出决议决定后，高度重视贯彻落实工作，通过建立健全监督检查和跟踪督办制度，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、视察等多种监督手段，定期检查决议决定执行情况及存在的问题，对执行不力的部门和单位，责成其向常委会主任会议或常委会会议作出说明，并由常委会有关督查机构进行督办。同时，对于取得的重大成果，通过运用立法等权力出台相应地方性法规，为建设成果的管理和保护提供法治保障。比如，在郑许市域铁路建设推进中，市七届人大常委会在作出决议决定后，每次常委会会议均要听取工作进展情况报告；曹魏古城修复工程和三个重大水利项目建成后，分别出台了《许昌市城市市容和环境管理条例》《许昌市中心城区河湖水系保护条例》，将两项工程均纳入管理范围。

（三）代表工作是基础。许昌经济社会建设之所以能够取得显著成就，离不开全市人民的砥砺奋进，离不开广大代表的聪明智慧。在许昌市人大常委会依法科学行使重大事项决定权，推动经济社会高质量发展的过程中，几乎每一项决定决议都离不开代表。在郑许市域铁路建设、曹魏古城修复工程、农贸市场建设、基础教育三年攻坚中，都有代表的身影和足迹，他们或是直接提出议案，成为启动工作的源动力；或是参加代表小组活动，成为推动工作的助推器；或是参与调研询问审议，成为落实工作的决定者。由此可见，许昌市人大依法行使重大事项决定权，与高素质的代表息息相关，代表敢于担当的履职热情，为民负责的履职精神和针砭时弊的履职能力，决定了重大事项决定权的质效。因此，许昌市人大常委会高度重视代表工作，始终坚持把代表主体地位作为开展工作的第一要求，在提升代表履职水平，强化代表履职能力上下硬功夫，努力把常委会建设成为同人民群众保持密切联系的代表机关。秉承这一理念，市人大常委会不仅制定了《关于进一步提升服务水平充分发挥代表作用的实施意见》，还由主要负责人带队走访不驻会委员，组织召开了代表座谈会、常委会委员座谈会和县级人大常委会主任座谈会，畅谈开展代表工作的想法思路，征求对市人大常委会工作的意见建议。为提升代表履职能力，市七届人大常委会履新以来，举办了三次履职培训班，全面提升新任职代表和委员的履职能力。通过这一系列措施，许昌市的代表工作蓬勃开展起来，代表履职热情也空前高涨，履职能力得到较大提升，为今后人大工作的开展奠定了坚实基础。

（四）深入实际是方法。人大及其常委会作出的决议决定，具有法定约束力和强制性。因此，作出的决议决定，必须符合社会发展实际、顺应民心民意。否则，就会削弱决定乃至人大及其常委会的权威。因此，许昌市人大常委会在行使重大事项决定权时，高度重视决议决定的科学性和可操作，着力用好调查研究这个“法宝”。一是及时向市委汇报、与政府沟通。在每次将作出重大事项决定前，及时主动向市委汇报，听取市委的意见和要求。注重加强与政府的联系和沟通，争取政府的支持与理解。二是规范调研活动。开展调研前，提前撰写调研计划，列明目标任务、参加人员、方法步骤等相关事项，提前告知参加调研的有关人员做好准备；三是狠抓调研质量。在开展调研时，多问问题，少听汇报，多看真相，少走弯路，务必抓住核心问题，扭住关键环节，发现真实情况；四是带着思考归来。认真开展调研分析，努力从获取的信息中把握着力点、萃取闪光点、找准瓶颈点，通过分析梳理去伪存真，由表及里地加工升华，最终向常委会提出价值大、分量足、建议实的调研报告。

（五）务实重干是标准。社会主义是干出来的，新时代也是干出来的。许昌市人大行使重大事项决定权，就是靠着一任接着一任干，一张蓝图绘到底、一张蓝图干到底的拼搏和韧劲。从连续五年听取清潩河治理情况汇报，到基础教育三年攻坚纳入年度工作要点，从督促创建国家食品安全卫生城市，到批准建设郑许市域铁路，从三大攻坚战作为重点监督对象，到领导干部分包联系重大专项工程等等，这一份份责任的背后，无不彰显着实干精神。干工作离不开两个关键要素，一个是怎么干，另一个是谁来干。联系到推动重大事项决定落地生根，要善于运用“方法论”，即对不同的问题采用不同的手段，如执法检查、工作评议、专题询问等，从而推动人大决议决定在“一府一委两院”得到有效落实，这其中要克服手段不疼不痒、说话浮光掠影、决定拈轻怕重的毛病，“把革命气概和实际精神结合起来”，真正指出直击要害的问题，作出直奔目标的决定，开展扎实有效的监督，必要时可采取特定问题调查或依法罢免等刚性手段，以敢作敢为的责任担当，推动重大事项落地生根，为经济社会发展作出更大的贡献。

三、进一步做好地方人大讨论决定重大事项的建议

近年来，地方各级人大在依法行使重大事项决定权方面进行了一些实践和探索，取得了一些成效，但从整体情况来看，仍然有需要加强和改进的地方。一是对人大依法行使重大事项决定权的重要意义认识不到位。二是在实践中，对重大事项的范围界定、决定程序以及人大如何受理缺乏明确规定。三是人大行使重大事项决定权的体制不顺，重大事项的决定涉及党委、政府的决策分工问题。四是人大行使重大事项决定权自身能力不适应等等。

依法做实重大事项决定权，是逐步缩小人大制度设计与实际功效的差距，稳妥有效地发展和完善我国的人大制度的重要途径。结合工作经验，针对存在的问题，建议从以下层面对重大事项决定权作出细化和完善。

（一）强化对行使重大事项决定权重要性的认识。重大事项决定权是直接体现国家权力机关性质和作用的一项职权，具有广泛的适用性，是代表人民意志对本地区一些重大事务进行决断最直接、最有效的手段。依法行使决定权，既是落实人民当家作主的宪法原则要求，也是落实依法治国基本方略的要求，同时又是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。在四项法定职权中，决定权是最根本、最主要的权力，在四权中处于基础地位，立法权、监督权、任免权是落实重大事项决定权的重要手段，为重大事项决定权产生法律上的实效提供制度保障。因此，地方人大要从宪法和法律规定的高度，探索出台贯彻落实上级文件精神的有关实施细则，坚持在实践中与时俱进地探索有效的方式方法，充分发挥好地方国家权力机关的作用。

（二）构建科学高效的权力运行机制。人大行使重大事项决定权，必然会涉及党委决策权和政府执行权，要确保重大事项决定权的落实，必须进一步理顺党委、人大、政府三者之间的关系。东西南北中，党领导一切。但是党委决策是对当地区域内各级党组织和党员产生约束力，必须通过人大决定，才能对社会产生强制力。因此，人大在行使重大事项决定权时，必须紧紧围绕党委中心工作和重大决策部署，通过落实人大讨论重大事项向党委请示报告制度，提前与党委沟通协调，争取党委的重视和支持，把党委决策经过法定程序变成人大的决议决定。从宪法和地方组织法的规定来看，人大是权力机关，政府是执行机关。人大的决定是创制性的，具有原则性和方向性，政府行政决策是执行性的，具有具体性和措施性。因此，政府要建立健全重大决策出台前向人大报告制度，对应当由人大审议决定的重大事项要及时、主动提请人大审议决定，并落实好人大的决议决定。同时，人大应尊重政府依法行使行政权，加强与政府的沟通与联系，使双方在重大事项决定上形成共识，达成一致，同时，运用监督权对政府落实重大事项决定的情况，主动作为、积极问效，努力实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，形成“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”的权力运行机制。

（三）科学界定重大事项决定的范围。科学准确地界定重大事项的范围，是地方人大常委会依法行使好重大事项决定权的首要问题。宪法法律和有关法规对重大事项的范围界定比较宽泛，列举的重大事项比较笼统，缺乏统一标准。中央和省委文件虽然对重大事项进行了进一步明确，但是界定仍然不是十分清晰，加之“重大事项”是一个地区的、动态的、发展的概念，地方政府出台重大决策前向本级人大报告的具体实施办法时，要根据地方实际，进一步明确地方人大讨论决定重大事项的重点和范围，地方政府应该向地方人大及其常委会报告的重大事项，比如，建立重大事项审查制度，明确规定本行政区域内项目投资达到多少为重大事项，拆迁、搬迁安置和扶贫资金的安排使用等，使重大事项的范围更加清晰、更好把握，为人大讨论决定重大事项提供较为明确的依据，以便于县级以上地方各级人大常委会更好地行使重大事项决定权。

（四）规范行使重大事项决定权的程序。民主集中制是我国人民代表大会制度的组织和活动原则。人大及其常委会讨论决定重大事项过程，也是一个民主决策、科学决策的过程，应当严格按照法定程序和议事规则进行。这是行使重大事项决定权的必备条件。在科学界定重大事项决定的范围的基础上，建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法，探索重大事项决定权行使过程中专家和群众参与的咨询、听证、论证等一系列制度。比如，每年年底政府根据经济社会发展实际情况，研究提出下一年度拟提请本级人大常委会讨论决定重大事项的建议清单，报本级人大常委会征求意见，由政府修改完善并报本级党委研究同意后，列入人大常委会和政府的年度工作要点；同步建立党委、人大、政府联席会议制度，对临时动议的重大事项启动处置机制。因此，必须在重大事项启动、论证、调研、审议、执行和监督的过程中，始终坚持用完善的制度确保人大常委会真正抓重点议大事，使重大事项决定权的行使更好地为党委中心工作服务。

（五）加大重大事项决定的落实督办。法律的生命力在于执行，重大事项决定权的关键在于落实。人大及其常委会就重大事项作出决定，并不表示重大事项决定权的行使程序已经完成，关键在于所作的决定是否得到有效落实。只有把重大事项决定权与监督权、立法权和任免权结合起来，进一步强化执行决定的力度，才能保障重大事项决定权得到有效行使。因此，地方人大及其常委会要充分运用开展执法检查、听取审议工作报告和专题询问、组织代表视察等监督手段，对重大事项实施情况及时开展跟踪督查，保证人大所作的决议决定执行到位。在督查过程中，对执行或办理不力的单位要启动追责制度，也可以按照法律规定启动询问、质询、特定问题调查等相关程序，以维护重大事项决定权的权威性和严肃性，提升重大事项决定权的行使实效。