许昌市人大农村工作委员会
（2014年4月29日）
按照《许昌市人大常委会2014年工作要点》和3—4月份工作计划安排，为全面了解我市集约节约高效利用土地资源工作情况，在市人大常委会副主任蔡全法的带领下，由市人大农工委和市国土资源局有关人员组成的调研组，先后深入到长葛市、鄢陵县、襄城县，听取了各县（市）政府负责同志的情况汇报，实地查看了当地集约节约高效利用土地资源工作情况。并召开了由市国土、农业、统计、工信部门负责同志参加的座谈会。现将调查情况报告如下：
一、我市土地资源的基本情况
我市土地总面积为4978.8平方公里（746.8万亩）。截止2014年初，耕地为508.7万亩，占总面积的68.1%；园地0.7万亩，占总面积的0.1%；林地26.5万亩，占总面积的3.6%；草地15.0万亩，占总面积的2.0%；城镇村及工矿用地137.8万亩，占总面积的18.5%；交通运输用地24.1万亩，占总面积的3.2%；水域及水利设施用地21.9万亩，占总面积的2.9%；其它土地12.1万亩，占总面积的1.6%。
2006年全市农业用地5766226.7亩，2013年全市农业用地5820611.3亩(按照2009年全国第二次土地调查标准，全市农业用地增加了54384.6亩）。2006年全市城镇建设用地224827.8亩，2013年全市城镇建设用地281929.95亩，这8年期间增加了57102.15亩。2006年—2013年全市共供应工业用地29520亩。城建用地和工业用地的增加，极大地促进了我市的工业化和城镇化进程。
二、我市开展集约节约用地工作的做法和成效
近年来，市政府及国土部门认真贯彻落实科学发展观和党的十八大、十八届三中全会精神，从我市实际出发，认真落实国家土地政策，强化了创新机制、规划管控、优化布局、盘活挖潜、激励约束等措施，加大了对违规违法行为的打击力度，全面开展集约节约高效利用土地资源工作，逐步走上了科学化、规范化的轨道，为促进全市“三化”协调发展提供了要素保障，为促进许昌经济社会发展做出了积极贡献。
（一）加强规划管控，努力实现建设用地规模控制。市政府高度重视国土资源工作，除定期召开市政府常务会议听取全市土地管理工作情况汇报外,还于2012年起成立了以市长任总召集人，各县（市、区）政府（管委会）、市直国土、规划、发改等10多个部门负责人为成员单位的市土地资源保障工作联席会议制度，每月召开一次，集体审查决策重大涉土事项。各县（市）也相继建立了土地资源保障工作联席会议制度，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。为了进一步加强对国土资源的整体控制，市政府及有关职能部门，认真做好新一轮土地利用总体规划编制工作，科学划定土地用途区域，合理布局各类建设用地的需求；于2009年9月首批通过省政府批准，县级规划全省推广许昌“初审模式”，2011年我市被国土资源部确定为全省唯一土地利用总体规划评估修改工作的试点单位。规划获批准后，认真组织实施，充分发挥规划导向作用，不断优化了土地利用空间和布局结构。对不符合规划的，不通过用地预审，不安排用地计划，不报批建设用地。不断加强土地规划与全市新型城镇化体系的先期介入对接，为实现全市“五规合一、五规同向、五规同步”奠定了基础。如禹州市在新一轮土地总体规划修编工作中，坚持高起点规划，打破乡镇区域限制，通盘考虑，做到“总量控制、有保有压、节约集约、高效利用”，大力推进“工业向园区集中，住宅向社区集中，土地向规模集中”，统筹安排各业用地。
（二）加强政策引导，促进集约节约利用土地。近年来，为推进集约节约用地工作，市政府及有关部门先后出台了《许昌市土地节约集约利用实施办法》、《许昌市国有建设用地供后监督管理办法》和《许昌市工业项目投资强度监督管理办法(试行)》等规范性文件，对我市的集约节约用地作出了明确、具体的规定，建立了建设用地批后公示制度、监督管理警示提醒制度、审查把关制度、项目竣工验收等制度，全面加强了土地批前、批中、批后监管。如长葛市从控制和扶持两个方面入手，强化政策引领。一是规划建设了2个产业集聚区和8个专业产业园区，强化了工业用地的控制；二是出台了一系列政策措施，对入驻产业集聚区并建设多层厂房的企业，基础设施配套费一层全额收取、二层减半征收、三层及以上免征；土地使用税五年连奖，前三年100%奖励、后两年50%奖励。行政事业性收费一律免除，鼓励企业集约节约用地，吸引了富士康科技集团关联企业的入驻，成效明显。
（三）开展集约节约用地专项行动，努力盘活存量用地。近年来，市政府及有关部门连续多年组织实施了集约节约用地行动计划，2007年以来全市开展了批而未征、征而未供、供而未用土地清查工作，2012年和2013年在全市开展了囤地圈地违规用地土地闲置浪费专项治理工作，今年又即将在市区开展城镇低效建设用地再开发专项活动。在组织开展这些行动中，市政府及有关部门注重实效，认真扎实，措施有力，着力强化土地管理基础工作，消化批而未供土地，处置闲置低效用地，取得了较好成效。一是强化了土地管理基础工作。集约节约用地各种专项行动，促进了各级国土管理部门、各县（市、区）政府土地管理制度的完善、工作的规范和基础管理工作的提升。二是消化了一大批批而未用土地。全市共清查出批而未用土地2.3万亩 ，消化处置了4000亩，供地率由62%上升至68.5%；违规用地19宗1058.65亩，完成处置16宗944.8亩；全市闲置土地68宗3725.4亩，处置率超过了省定90%的目标要求。三是计划利用2014年一年时间，开展城镇低效建设用地再开发专项活动。重点是机关事业单位、产业集聚区、老城区内各类工业企业、城中村以及新供应土地未进行开发建设等各类低效利用土地。如襄城县在复杂严峻的国土资源管理形势下，由政府主导，成立了由规划、国土、住建、城管、公安等部门组成的联合执法队伍，强力推进违法违规用地拆迁复耕工作，打击震慑了违法违规用地行为，取得了良好的效果。鄢陵县不仅引导集聚区外项目“退城进园”，充分挖掘土地利用潜力，积极盘活存量土地，而且加大了执法力度，对赐福大酒店所占的300亩闲置土地，依法无偿收回，受到了上级主管部门的肯定。
（四）探索创新管理制度，提高土地利用效率。近年来，我市各级政府在认真实施规划管控制度、指标计划管理制度、经营性用地招拍挂出让制度等基础上，积极探索创新，完善健全具体批地供地用地管理机制，努力促进集约节约高效利用土地资源。如许昌县政府积极构建常态化的服务保障机制，全县土地收益再创新高，土地节约集约利用成效显著。2013年，全县共出让国有建设用地使用权68宗，出让面积近4000亩，土地成交额近17.5亿元，同比增长73%。完成10宗1000余亩土地的收储工作，通过土地收储，为全县各类建设项目融资6亿元。魏都区建立了节约用地的全程监管机制，加强建设项目用地的后期管理，提高土地利用效率。主要采取三种方式进行监管：一是针对部分企业圈大占少的现象，将多余土地进行分离，转让给新的企业即切割方式，如许昌东谷实业有限公司原占地144亩，因企业规模在发展期限内一直停滞不前，经协商分割80亩土地转让给新引进的北方奔驰有限公司;二是针对部分效益不好的企业，通过招商等方式，引进同类型或配套企业，将新企业与原有企业共用一个厂院。如台资企业铨耀光电科技有限公司入驻到许昌凯华电力设备制造有限公司;三是针对部分不符合产业政策或有“跑马圈地”嫌疑的企业，限令企业交出土地，引进符合产业政策的新型企业。
三、我市集约节约用地存在的主要问题
虽然近年来我市在集约节约高效利用土地资源上做了大量的工作，取得了明显的成效，但仍存在一些不容忽视的问题，主要有以下几个方面。
（一）集约节约用地的意识还需进一步增强。在思想认识上，一些地方领导对集约利用土地的重要性认识不足，土地资源不可再生要十分珍惜的观念尚未树立，节约资源才能可持续发展的发展理念尚未确立；在工作方式上，有的基层政府片面追求招商引资目标，将土地作为招商引资的优惠条件，以低地价招揽项目；热衷于向上要指标，习惯于消耗资源外延扩张的经济增长模式。重保障轻节约、重供给轻监管、重增量轻存量等现象比较普遍。由于认识偏差，有些集约节约用地的政策措施在基层落实不够到位。
（二）土地供需矛盾更加突出。随着城镇化和工业化的推进，我市农业用地逐年减少。到2020年前，我市的建设用地指标只剩余8万多亩，禹州市今后6年只剩几千亩（详见附件）。由于国家今年对各省下达的年度计划指标均缩减三分之一以上，相应我市的年度增量用地指标也将大幅减少，将有一批项目无法报批，且无建设用地指标、无占补平衡指标。但我市用地需求仍处在高位，供需矛盾更加突出。
（三）粗放低效用地现象依然存在。其表现主要有三个方面：一是存在浪费土地现象。通过调研发现，有些土地招拍挂后，因拆迁不彻底，开发商不能按时开工建设，造成土地浪费，群众有意见；有些人打着种植树木的旗号，实际上却擅自改变土地用途，经营饭店、会所、驾校等，欺上瞒下，非法盈利，影响很坏；农村建新不拆旧、“一户多宅”、旧房塌而不修、塌而不拆等现象普遍存在。二是存在闲置土地现象。产业集聚区以外的集体建设用地的集约程度低，一大批低效闲置土地没有盘活，如XX镇昌盛路某药厂院内建筑垃圾成堆，院墙坍塌，一片荒芜景象。三是用地低效现象明显。个别企业热衷建花园式企业、建单层厂房，土地价值得不到体现，不利于节约土地资源，不利于优化土地资源配置。
（四）监管工作仍存在薄弱环节。监管执法工作还需要进一步加强。对用地情况的掌握不够细致全面。建设用地批前、批中、批后的全程监督管理制度还需完善，责任不够落实，工作还未严格到位，对一些违法违规用地现象没有做到及时发现处理；对闲置土地行为以及多占少用浪费土地现象等处置不够及时有力。
四、几点建议
推进集约节约高效利用土地工作，要以确立集约节约用地的发展理念为基础，政策引导和严格管理双管齐下，着力建立长效管理机制，并狠抓落实。为此，提出如下建议：
（一）进一步加大宣传力度，形成集约节约用地共识。土地是民生之本、发展之基。各级政府及国土部门必须充分认识到，集约节约高效利用土地资源是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的题中应有之义, 是今后相当长一个时期缓解土地供需矛盾的根本出路，是确保经济社会可持续发展的当务之急。因此，各级政府必须认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，清醒认识我市人均耕地逐年减少的严峻形势和集约节约高效利用土地的重大意义，广泛宣传土地资源的不可再生性和开发程度的有限性，大力倡导珍惜土地资源、集约节约利用土地资源的理念和生活生产方式，使集约节约用地观念广泛深入人心，促进全社会形成集约节约用地的良好氛围。
（二）进一步加快推进“二次开发”，着力盘活存量建设用地。一是要加快消化批而未供土地。要以优化征迁环境为着力点，加大征地拆迁工作力度，加快推进批而未供土地的消化工作。同时，要重视做好项目的基础工作、配套工作，从工作环节上防止和减少批而未供土地的产生。要规范存量土地储备管理，对利用土地抵押融资加以控制，从源头上防止批而未供土地的产生。二是要扎实抓好闲置低效用地的“二次开发”。要认真做好低效用地的调查摸底工作，建立闲置和低效利用建设用地项目的基础数据库，对各县（市、区）早期引进的产业落后、污染严重、产出率低下的土地，积极探索协商收回、鼓励流转、协议置换等方式进行盘活，实现“腾笼换鸟”。要优化建设用地空间布局，促进产业转型升级，提高土地集约节约利用水平。三要健全县、乡、村三级农村土地流转服务体系。制定完善流转运行规则，加强服务和网络管理，推进土地规范有序流转。加强流转后续监管，确保流转后不改变土地性质、不改变农业用途。要大力发展生态农业，提供土地利用效率。要推进适度规模经营，集约利用土地资源。
（三）完善集约节约用地制度建设，建立集约节约用地的长效管理机制。一是土地利用总体规划管控制度。认真实施土地利用总体规划，严格按照总体规划控制建设用地总量，控制城镇工矿用地规模，控制农村建设用地规模，控制建设用地布局和结构。二是建设用地使用制度。继续实行差别化的供地政策，优化配置新增建设用地。对基础设施项目，力求做到合理布局、经济可行、节约土地；对产业项目用地，要强化项目会审，加强项目准入管理，不断提高新进项目质量。三是土地资源市场配置制度。要深化土地利用制度的改革，进一步发挥市场配置土地资源的决定性作用和更好发挥政府作用，促进集约节约用地。要重点完善工业用地的招拍挂制度，积极探索实行拍卖出让，引进价格竞争机制；要严格控制无偿使用土地的范围，缩减划拨用地的项目类型，实行经营性基础设施用地有偿使用。
（四）合理开发土地利用新空间，开辟集约节约用地新途径。立体开发、有效整合空间资源是解决土地供需矛盾、提高土地集约节约利用水平的重要方面。要积极推广应用先进节地技术。鼓励城市新区的开发和旧城区、城中村改造适当提高建筑高度和容积率,建设高层商务、办公及住宅楼。新建、改建大型商场和住宅小区要统筹规划立体交通设施,最大限度地开发和利用地下空间。各级政府要进一步加大农村闲置宅基地以及空闲地、废弃工矿用地的复垦整理力度，并探索建立农村空闲宅基地退出机制。要加强新型农村社区建房管理，坚持建新拆旧，采取切实措施解决“一户多宅”现象。落实土地置换方案，避免造成新的土地资源浪费。
附件：
许昌市土地利用总体规划（2010-2020年）用地规模
及指标使用情况汇总表
单位：亩
| 区 域 | 规划用地
总 规 模 | 已使用指标 | 结余指标 | 结余指标占该区总规模的比例 |
| 魏都区 | 14400 | 5475 | 8925 | 62% |
| 开发区 | 4040 | 2990 | 1050 | 26% |
| 东城区 | 18260 | 9860 | 8400 | 46% |
| 许昌县 | 70800 | 38940 | 31860 | 45% |
| 鄢陵县 | 18100 | 10480 | 7620 | 42% |
| 长葛市 | 27900 | 8370 | 19530 | 70% |
| 禹州市 | 24700 | 19165 | 5535 | 22% |
| 襄城县 | 18000 | 15480 | 2520 | 14% |
| 总 计 | 196200 | 110760 | 85440 | 43% |
